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您的位置:365bet体育提款 > 万方期刊网 > 文章分类> 生态补偿主体的法律建构

365bet体育提款生态补偿主体的法律建构

来源:万方期刊网  时间:2016/7/25 17:22:09  点击:352

  摘要 生态补偿机制运行首要解决的是谁补偿谁即主体问题,生态补偿的主体制度即是生态补偿实践中首要需要解决的问题。过分强调政府的补偿主体地位容易形成一个封闭的和单一的生态补偿主体,不利于形成开放的生态补偿主体体系,生态补偿主体的类型化可能背离生态补偿立法与实践的客观需求,弱化生态补偿理论的统摄力。生态补偿主体是抽象性和具体性的统一,它以权属明确为一般前提,在主体的权利明确的基础上才能进行各种利益之间的合作。生态补偿机制以政府补偿为主导,以厘清中央政府和地方政府职责为关键。生态补偿主体的建构应以责权利相统一为一般思路,以生态利益相关者概念界定为重点考量。生态补偿主体的建构过程是生态利益相关者不断博弈与合作的过程。

  关键词 补偿主体;中央政府;地方政府;生态利益相关者
  中图分类号D912,6
  文献标识码A
  文章编号1002―2104(2009)01-0139-07
  
  新近颁行的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》及国家“十一五”发展规划中都明确提出,要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制,国家和地方可分别开展生态补偿试点。国家在广东东江源开展的生态补偿试点和浙江在全省进行的生态补偿实践探索都发现生态补偿机制运行过程中存在着补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿标准等方面上下不能衔接、相互不配套的现象尤其是对“谁补偿谁?”和“补偿多少?”等问题争论不休,莫衷一是。实践中遇到的这些问题使生态补偿机制的运行举步维艰。如何建立上下衔接、相互配套和运行灵活的生态补偿机制,尤其是建构生态补偿的主体制度既是生态补偿实践中首要需要解决的问题,也是横亘在生态补偿理论研究面前的重要课题。
  
  1 生态补偿主体理论研究的回顾与思考
  
  生态补偿机制,是调动生态保护和建设的积极性,促进365bet体育提款发展和环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。它就是要在区域之间、流域之间、产业之间、城乡之间以及国家之间365bet体育提款利益和环境利益的重新配置,促进上述利益主体之间的真诚合作和利益共享、成本共担。由于涉及到不同主体之间利益让渡和财富再分配问题,故进行生态补偿首先必须明确“谁补偿谁?”即生态补偿的主体问题。生态补偿的主体问题是生态补偿制度研究中的重要范畴,生态补偿主体的确定是生态补偿机制运行的出发点和归宿点。基此考量,近年来对生态补偿的法律机制研究除了从公平正义的法理角度进行应然分析之外,更多的则把视角投向具体的生态补偿制度包括生态补偿主体的建构方面。有学者在分析了生态补偿机制中的政府干预之后,认为在现阶段市场机制发育不成熟的情况下,给付主体和接受主体往往不易界定,故提出生态补偿的主体主要有国家、社会和地区,认为我国现行的生态补偿机制是以国家和社会补偿为主,地区补偿为辅。有学者依据相关的环境政策法律确立的“谁开发、谁保护,谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复”的法律原则,提出生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护中的责任和地位加以确定,并明确提出生态补偿主体的确定原则是“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则”。也有学者将生态补偿主体纳入法律关系主体要素进行研究,提出了生态补偿的法律关系的主体是指有民事责任能力的自然人和法人,并将其分为“生态补偿的实施主体”、“生态补偿的受益主体”,其365bet体育提款家在生态补偿中特殊地位,同时扮演了双重角色。学界对生态补偿主体的研究,对完善生态补偿法律制度和指导生态补偿实践无疑有借鉴意义。
  一是明确了国家或政府在生态补偿主体类型中的核心地位。人类365bet体育提款发展赖以进行的生态系统,在性质上属于公共产品。由于私人提供公共产品会造成资源配置缺乏效率,所以公共物品一般都是由国家提供的。这为确定国家或政府生态补偿主体的地位提供了理论依据。围绕着国家或政府在生态补偿中的主导地位,大量的观点根据国家在不同生态补偿中的责任进行了不断的呼吁,强调要通过大规模的中央财政支付转移进行生态补偿。似乎生态补偿就是政府尤其是中央政府的事情。将国家或政府作为重要的生态补偿主体范畴有利于从法律上确立政府在环境保护和生态补偿中的主要职责。对国家或政府的过分强调逐渐形成了以国家或政府为主导的生态补偿主体结构,对国家或政府在生态补偿中的畸重同时也导致了对社会和市场主体的畸轻,忽视或放松对其他主体的思考或研究,容易形成一个封闭的和单一的生态补偿主体,不利于建构一个动态的和开放的生态补偿主体体系。实际上政府也不是万能的,当政府或集体行动所采取的手段不能改善365bet体育提款效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。在政府失灵的情况下,第三部门应运而生,他们的作用是拾遗补缺,为需求较高的人提供额外的公共物品,为需求特殊的人提供特别的公共用品,以此满足他们未满足的偏好。当然在目前我国环境道德和法律意识不高的情况下,这种第三部门提供的社会补偿属于道德倡议范围,是自愿补偿,国家可以通过365bet体育提款杠杆、道德文化等多种形式进行颂扬和拓展。以政府为主导的补偿主体的集中研究实际上反映了在生态补偿主体研究中的“主客体”思维模式,即将政府作为生态补偿的发动者和主体,将生态补偿的接受主体看作生态补偿的被动接受者和补偿对象,将生态补偿看作是生态补偿主体(政府)向补偿对象的单向的资金流动过程。由于双方的地位是不平等的,再加上以显形的365bet体育提款利益换取隐形的难以通过365bet体育提款数量计算且容易被忽视的生态环境利益,在365bet体育提款利益最大化的时代很容易将生态补偿看作一方对另一方的施舍或恩赐。这种研究进路实际上忽视了生态补偿是不同的平等主体之间协调不同利益的实质。用补偿一词,是用来强调生态公共产品365bet体育提款的特殊性,但365bet体育提款的本质没有改变。对生态补偿主体的研究没有立足于生态补偿实质是不同利益的分配和协调,以实现人与人和人与自然关系的和谐为最高价值目标。因生态补偿所产生的法律关系,既不同于常见的行政补偿法律关系,又与一般的民事财产流转关系有一定的区别。生态补偿主体的建构除把握一般法律关系主体的特点之外,更应从生态补偿制度建构的价值目标和生态补偿的本质去探索和追寻。
  二是力图将生态补偿主体类型化。借助民事主体研究的一般路径,探索生态补偿主体制度理论,力图通过现行的民事法律关系主体理论将生态补偿主体类型化,无疑有助于生态补偿主体制度的建构,也有利于指导具体生态补偿法律规则的制定和实施。我们知道,任何法律制度都是对特定社会关系进行调整的产物,不同的社会关系自然生成不同的法律调整规范。生态补偿所涉及的社会关系既有人与人之间的关系,也有人与自然关系,故生成的相关法律规范包括主体规范在类别和层次相对复杂一些。比如某一地方政府,它可能因小流域生态建设而成为生态补偿的接受主体,也可能因解决小范围其它相邻区域的环境问题而产生生态补偿关系,成为主体。同一政府在不同

补偿关系中扮演不同主体角色和在一定条件下角色的转换无疑呈现了补偿主体的复杂性及补偿的多层级性。一般而言,国家、法人机构和组织及公民并不必然是法律关系的主体,只有参加了特定的法律关系,才能成为特定的法律关系主体。因此简单的将生态补偿主体类型化为国家、机构和公民在法律上没有多大意义。每一生态补偿主体的特殊性是蕴藏在具体的生态补偿法律关系之中,通过特定的行为能力和责任机制得以实现。生态补偿主体的特殊性不一定,甚至往往不是通过主体的类型化来表达的,而是在特定的生态补偿法律关系中通过对具体行为的设置和倡导来实现的。若贸然以简单的类型化来取代错综复杂的主体体系,不仅可能背离生态补偿立法与实践的客观需求,而且可能会导致产生的主体理论丧失理论上的统摄力和指导力。在实现生态补偿特定目的和发挥某一或某类主体特定功能基础上建构或确立生态补偿主体,继而推进主体的类型化应有发展的空间。
  
  2 各国生态补偿立法和政策有关主体的规定及归纳分析
  
  世界各国虽然没有专门的生态补偿立法,但在相关的农业政策法律、林业政策法律、自然资源开发等与生态环境密切的相关法律或涉及生态补偿的合同中,都有生态补偿主体的相关规定。
  从各国有关生态补偿主体的规定可以看出:
  生态补偿主体是抽象性和具体性的统一。生态补偿的主体的设置既有抽象性的国家,也有具体的行政机关、法人和个人。生态补偿是一个庞大和复杂的补偿体系,既包括纵向的区域生态补偿和对特别生态功能区的补偿,也涵盖横向的流域、跨流域调水的生态补偿和人为行政分割造成的环境产业之间的补偿,还包括人们影响环境资源而对生态环境自身的补偿。生态补偿主体的法律规定,除接受一般民事主体理论指导外,补偿内容、补偿对象和补偿方式也会对补偿主体产生影响。比如在自然资源开发产生的土地复垦和植被修复的生态补偿方面,其受益者、开发者和破坏者是明确且具体的,生态补偿的主体容易确定;对同一行政区域内的小流域的生态补偿,因其权属主体容易确定,故补偿主体也不难确定。当然在对具体的生态补偿主体做出规定之外,并不妨碍法律做出抽象的生态补偿主体规定,比如国家或社会。在一些重要的生态系统(如湿地系统、森林系统)和重要生态功能区(水源涵养区、生物多样性保护区)及国家划定的禁止开发区域和限制开发区域的补偿中,由于其公益型强,作为抽象主体的国家无疑占据主导地位,当然也并不妨碍在这些生态补偿中出现具体的法人和自然人作为补偿主体,亦不排斥其它诸如第三部门的社会主体的参与。我国《森林法》在生态补偿制度的规定中出现了抽象的国家。但“国家不是直接的,而是通过自己的机关参加法律关系,国家是通过国家机关的活动发挥作用的。”与作为抽象主体的国家相呼应,在实践中主要通过林业部门或其他部门把国家的抽象功能一一细化,将国家设立的生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途
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